Por : Eduardo García Maynas ()
Hemos definido al Estado como la organización jurídica de una sociedad bajo un poder de dominación que se ejerce en determinado territorio.
El Estado es, por consiguiente, una forma de organización y dicha organización es de índole jurídica.
Por organización se entiende - dice Ehrlich - "La regla de la asociación que asigna a cada miembro de ésta su posición dentro de la misma "ya de dominación, ya de sujeción, y las funciones que le corresponden".
Las normas relativas a la organización fundamental del Estado reciben el nombre de constitución. La Constitución del Estado comprende - según Jellinek - "las reglas jurídicas que determinan los órganos supremos de éste; su modo de creación: sus relaciones recíprocas; su competencia y la posición de cada uno en relación con el poder estatal".
La palabra constitución no es solamente aplicada a la estructura de la organización política, sino también sobre todo en la época moderna - al documento que contiene las reglas relativas a dicha organización - (constitución en sentido formal).
La idea de la constitución como norma fundamental fue formulada por vez primera en el siglo XVI. En Francia, durante la época de Enrique IV, Loyseau sostuvo que el poder real encuentra serias limitaciones en "las leyes fundamentales del Estado". Y "Hobbes, en su obra Leviathan, escribe que la ley fundamental es aquella "cuya abolición traería consigo la ruina del cuerpo social y provocaría una anarquía completa". Esta ley tiene su origen, según el mismo autor, en el contrato que sirve de base a la organización estatal.
La idea de que la Constitución emana de un contrato celebrado por los particulares para instituir el poder político, reaparece, con variantes de mayor o menor monta, en las doctrinas de la época sobre el derecho natural.
Pero el concepto de Ley Suprema, en el sentido de carta constitucional, sólo empieza a tener importancia práctica en las colonias inglesas de América del Norte.
La organización de éstas hallábase establecida en una serie de Cartas otorgadas por los reyes de Inglaterra, en las cuales se fijaban los principios fundamentales de su gobierno y organización administrativa: "Las Fundamental Orders de Connecticut, aparecidas en forma de contrato celebrado por los colonos, constituyen el núcleo principal de la Corte otorgada por Carlos II a la Colonia, confirmada en 1776 por el pueblo como constitución. Del mismo modo, la colonia de Edhode-Island, establecida por Roger Williams sobre la base de un contrato de colonización, recibe en 1663 una Carta de Carlos II, que confirma las instituciones ya existentes y sirve de Constitución a ese Estado hasta 1842. Las cartas de ambos Estados de la confederación americana son, pues, las dos más antiguas cartas constitucionales en el sentido moderno de la palabra". 1.
Cuando estalló la revolución americana, las 13 colonias tenían Cartas de esa índole, las dos ideas que sirvieron de base a tales documentos son, por una parte, la del contrato fundamental concluído por los miembros de la comunidad, y la de concesión emanada del poder real, por la otra. Esta última, idea fue debilitándose paulatinamente, en tanto que la tesis de que la constitución es fruto de un contrato se robusteció cada vez más. En las Cartas de las colonias inglesas de América consagrábase el principio de la división de poderes, lo mismo que el de la limitación del poder legislativo de cada colonia. Tal poder tenía un límite en las mismas Cartas y en las leyes inglesas. Toda disposición legal contraria a las Cartas otorgadas por el Rey o a la legislación del reino, podía ser declarada nula por el privy council británico. De este modo empezó a dibujarse la idea de la constitución como ley fundamental o suprema, es decir, como norma de normas. Esto significa, por un lado, que la constitución sirve de base o fundamento a las demás leyes y, por otro, que la legislación ordinaria se encuentra subordinada al orden constitucional.
Al independizarse las colonias y transformarse en Estados, promulgaron, en ése y los siguientes años, sus distintas Constituciones, de acuerdo con los principios de soberanía del pueblo y división de poderes. Tales documentos ejercieron una influencia decisiva en la Asamblea Constituyente, francesa de 1789-1791 y, a través de las Constituciones de Francia en las demás de Europa y América.
Las constituciones americanas comprenden dos partes principales: el Bill of Regte (Declaración de Derechos) y el Plan of Goverment (Plan de Gobierno).
Las Declaraciones de Derechos no figuraban en las Cartas coloniales o, al menos, no tenían la extensión que alcanzaron más tarde. El Bill of Rights contiene una enumeración de los derechos subjetivos públicos; el Plan of Goverment determina la estructura fundamental del Estado.
Al promulgarse, en 1787, la Constitución Federal Americana, no se incluyó en ella ninguna Declaración de Derechos. Pero en 1789 añadiéronse diez (10) artículos más, con el carácter de Bilo of Rights para toda la Unión.
A las dos partes principales de las constituciones modernas suele dárseles, actualmente, los nombres de Parte Dogmática (que en lo esencial corresponde al Bill of Rights) y Parte Orgánica (para el Plan of Goverment). (2).
La idea de que la constitución es la norma fundamental deriva de dos consideraciones principales. En primer término, las normas constitucionales - en los países que tienen una constitución escrita - hállanse por encima de la legislación ordinaria y sólo pueden ser modificadas de acuerdo con un procedimiento mucho más complicado y largo que el que debe seguirse para la elaboración de las demás leyes; en segundo lugar, tales normas representan el fundamento formal de la idea y de los preceptos jurídicos de inferior rango. Este último aspecto ha sido definitivamente esclarecido por la teoría del orden jerárquico de los preceptos del derecho, elaborada por Markl, Kelsen y Verdross.
En los países que no poseen una constitución escrita, como Inglaterra, el orden constitucional no es definido de acuerdo con características formales, sino atendiendo a un criterio material. Por constitución se entiende entonces la estructura fundamental del Estado, es decir, la forma de organización política, la competencia de los diversos poderes y los principios relativos al "status" de las personas.
Las constituciones modernas suelen ser divididas en dos grupos: rígida y flexibles. (3). Las del primer grupo son aquellas que no pueden ser modificadas, en la forma establecida para la elaboración o modificación de las leyes ordinarias las del segundo no señalan ninguna diferencia de orden formal entre leyes ordinarias y constitución, por ende, la reforma de éstas últimas puede hacerse del mismo modo que la de aquéllas. La Constitución Inglesa son los dos ejemplos típicos de constitución rígida y constitución flexible. La de nuestro país pertenece a la primera categoría, ya que su reforma está sujeta a requisitos mayores que los que se exigen para la modificación de las leyes ordinarias.
Derecho Constitucional
El derecho político o constitucional es el conjunto de normas relativas a la estructura fundamental del Estado, a las funciones de sus órganos y a las relaciones de éstos entre sí y con los particulares. Al referirnos, al concepto de constitución, vimos como pueden entenderse en sentido formal o en sentido material. Desde el punto de vista formal la palabra constitución se aplica al documento que contiene las normas relativas a la estructura fundamental del Estado; desde el punto de vista material, en cambio, aplicáse a esa misma estructura, es decir, a la organización política, a la competencia de los diversos poderes y a los principios concernientes al status de las personas.
De acuerdo con esta doble posibilidad, cabe hablar del derecho político tanto en sentido formal como material. La acepción en que aquel concepto se toma dependerá de la forma en que la palabra constitución se emplea.
Si entendemos el término en sentido material, habremos de admitir que todo Estado tiene una constitución. "Tomada, en efecto, la constitución, en su aceptación amplia, es aplicable a todo tiempo y lugar. Se trata entonces, de un concepto de alcance y valor muy generales y referibles no sólo a los Estados, sino a los cuerpos físicos ...". "La palabra constitución, dice Schmitt, reconoce una diversidad de sentido. En una acepción general de la misma, todo, cualquier hombre y objeto ... puede tener una constitución. De aquí no cabe obtener ningún sentido específico. Si se requiere llegar a una inteligencia hay que limitar la palabra constitución a la constitución del Estado, es decir, de la unidad política de un pueblo (4). Pero un entendido de Estado, la expresión puede tomarse, según dijimos antes, tanto en sentido formal como en sentido material. En este último sentido, todo Estado tiene una constitución; en el primer sentido sólo la poseen aquellos cuya organización política aparece regulada en un documento solemne, al que se le dá el nombre de Constitución (Ley Gubernamental, norma de normas).
Aún cuando todo Estado - tiene materialmente hablando - una constitución escrita o consuetudinaria- el término Estado constitucional suele aplicarse únicamente a las organizaciones políticas "cuyas máximas fundamentales no sólo definen cómo deben ser elegidos o designados aquellos a quienes se confíe el ejercicio de los poderes soberanos, sino que imponen restricciones eficaces a tal ejercicio, con el fin de proteger los derechos y prerrogativas individuales y defenderlos contra cualquier acción del poder arbitrario". (5). El carácter fundamental de una constitución escrita, en sentido moderno, como dice Borgeaud, es ser "una ley de protección pública, una ley de garantías".
De aquí que en los Estados Constitucionales que poseen constitución escrita, esta última tenga, el lado de la Parte Orgánica, una Parte Dogmática (Bill of Rights), en donde se consagran los derechos subjetivos públicos del individuos. Pero es claro que un Estado puede quedar comprendido dentro de aquella categoría aún cuando carezca, como Inglaterra, de constitución escrita. Por ello es que al definir el Derecho Constitucional como conjunto de normas relativas a la estructura fundamental del Estado, a las funciones de sus órganos y a las relaciones de éstos entre sí y con los particulares, aludimos tanto a reglas escritas como a normas consuetudinarias.
Derecho Administrativo
"El derecho administrativo es la rama del derecho público que tiene por objeto específico la administración pública". Esta definición, que expresa el concepto más moderno del derecho administrativo, no puede ser entendida si no se explica su última parte.
Administrar significa, en términos generales, cobrar para la gestión o el cuidado de determinados intereses, propios o ajenos. La administración pública puede ser definida como actividad a través de la cual el Estado y los sujetos auxiliares de éste tienden a la satisfacción de intereses colectivos.
Para precisar el concepto de función administrativa es necesario recordar la doctrina de la división de poderes. De acuerdo a tal doctrina, las funciones del Estado pueden ser concebidas en dos sentidos diversos, uno material y otro formal. Desde el punto de vista formal, las diversas funciones son definidas de acuerdo con la índole de los poderes: así, la legislativa es atribuida al Congreso; la jurisdiccional, a los jueces y tribunales y la administrativa a los órganos ejecutivos.
Esta delimitación no coincide en todo caso con la índole material de las distintas funciones. Puede ocurrir que un acto administrativo desde el punto de vista formal, sea, desde el material, jurisdiccional o legislativo, o que un acto realizado por el Congreso o por los tribunales, tenga desde el segundo punto de vista, carácter administrativo.
En los Estados modernos tanto la administración como la jurisdicción encuentránse normativamente reguladas. Esta subordinación de las citadas funciones al orden legal es distinta en cada caso. Al ejercitar la de juzgar, al Estado persigue la realización del derecho controvertido o incierto; al ejercitar la administrativa, tiende a realizar intereses generales.
Las funciones legislativa y jurisdiccional ofrecen dos características comunes: imparcialidad y objetividad (Santi Romano). Los jueces deben aplicar el derecho existente y se encuentran colocados por encima de las partes; el legislador, en cuanto tal, nunca interviene en las relaciones jurídicas que derivan de las normas por él formuladas. En cambio, al realizar la tarea administrativa, el Estado obra por sí mismo, es decir, como sujeto o parte interesada en ejercicio de dicha función.
Los procesalistas han elaborado un criterio que permite distinguir claramente las funciones administrativa y judicial. Al realizar esta última, el Estado obra por cuenta ajena, subsistuyéndose a los particulares para la declaración y tutela del derecho controvertido o incierto, en tanto que, al desempeñar la primera, obra por cuenta propia.
"Cuando el Estado, dentro de los límites que le ha señalado el derecho, persigue sus intereses, desarrolla una actividad administrativa. Por el contrario, cuando interviene para procurar la satisfacción de ciertos intereses a que el titular no pueda proveer por sí mismo, a causa de la incertidumbre y de la inobservancia de la norma que los protege, existe la jurisdicción. La distinción entre actividad administrativa y jurisdiccional estriba, pues, en que mientras con la primera el Estado persigue directamente sus intereses, en cuanto pueden ser directamente perseguidos, con la segunda interviene para satisfacer intereses de otro, que han quedado sin satisfacción y que no pueden perseguirse directamente.
"Administrar, aquí como en cualquier otro orden, en cuidar intereses propios; hacer justicia es intervenir en el interés de otro..
La posibilidad de definir las funciones del Estado desde el doble punto de vista, material y formal, vuelve a presentarse en relación con el concepto de administración pública. En efecto, dicho concepto puede ser entendido tanto formal como materialmente.
La administración pública, en sentido material u objetivo es la actividad del Estado encaminada a la satisfacción de intereses generales (sea cual fuere el órgano que la realice).
En sentido formal, por administración pública se entiende todo acto del poder ejecutivo (aún cuando tenga, desde el punto de vista material, carácter diverso).
Para precisar nuestra definición del derecho administrativo tendremos que decidir en qué sentido ha de tomarse en ella el término administración pública.
Los autores no han conseguido entenderse en este punto. La mayoría se inclina, sin embargo, en favor del criterio formal. De acuerdo con este último, el derecho administrativo podría definirse como el "complejo de normas jurídicas que regula la organización y la actividad de la administración pública en sentido formal.
C I T A S
(1) Jellinok, obra citada, II, pág. 183.
(2) "El sistema normal de las constituciones escritas comprende ordinariamente una parte que suele y puede muy bien llamarse, dogmática, y otra orgánica. Las Declaraciones de Derechos de las Constituciones norteamericanas y de la Constitución Francesa de 1791, así como los títulos primeros de otras, vgr., de la nuestra, en que se habla de los españoles y sus derechos, forman esa parte o elemento dogmático, con sus expresiones y declaraciones, definidoras o imperativas, que consagran determinados principios y formulan normas fundamentales como, por ejemplo, la fuente o residencia de la soberanía, las condiciones y garantías de la personalidad y ciertos derechos o libertades, etc. El resto de las constituciones, o sea las disposiciones sobre organización de poderes, determinación de sus respectivas funciones y de las relaciones entre las instituciones que las desempeñan, forma parte o elemento orgánicos". A Pozada, Tratado de Derecho Político, 4° ed., Madrid 1929.
(3) "Por Constitución de un Estado o Nación entendemos - dice Bryce - Las Normas o Leyes que determinan la forma de gobierno, los derechos y deberes del gobierno ante los ciudadanos y viceversa; en algunas partes las leyes o normas que forman la Constitución pueden ser establecidas o modificadas por el Legislativo ordinario, de la misma manera que las demás leyes, mientras en otras, esas normas están colocadas por encima o fuera del alcance de su Poder Legislativo; dictadas por una autoridad superior no pueden cambiarse por ella. En los países de la primera clase, "lo que se llama Constitución no es más que el conjunto de leyes - comprendiendo entre ellas, naturalmente, a las costumbres y decisiones judiciales de carácter político-, en esos países no hay nada con la forma de las que se llaman comúnmente constitucionales, ni se distinguen éstas por su origen ni por el grado de autoridad, de las otras leyes .
Una Constitución de ese género, susceptible de ser modificada en todo momento, ampliándose o restringiéndose, en lo que, puede llamarse propiamente una constitución flexible".
"En los países de la otra clase las leyes y normas que describen la naturaleza, los poderes y las funciones de Gobierno, están contenidas en uno o varios documentos emanados directamente de una autoridad superior a la legislativa ordinaria". "En todos esos casos, no encontramos en esos países una ley o grupo de leyes que se distinguen de las otras, tanto por el carácter de su contenido como por su origen y por su autoridad ..."Cuando la Constitución consta de una o de varias leyes, de esa naturaleza, propongo que se llame constitución rígida". Citado por Adolfo Posada, obra citada, II, Página 134.
(4) A. Posada, Derecho Político, 5a Ed., Madrid, 1935, II, pág. 13.
(5) Frases de Gooley, citado por Posada, II, p
